审计应更加关注政采制度完善
十八届三中全会决定要求,强化权力运行制约和监督体系,明确提出:“坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全惩治和预防腐败体系,建设廉洁政治,努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”同时提出了权力约束和协调的机制:“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察 该内 容 由中 审网 校 所属 w w w .auditcn.com和审计监督。”
政府采购所使用的资金主要是财政资金,不论是集中采购还是分散采购,它们都是一种公权力,尤其是集中性政府采购。既然资金来源于纳税人,其采购计划、采购过程和采购结果就应该接受监督,而审计监督就是一种有效的外部监督机制。
政府采购审计的目标主要包括真实性、完整性、正确性、合法性、效益性和恰当披露等,即政府采购行为应当实际存在,不得虚列政府采购项目(真实性);应确保预算编报的完整性、计划编报的完整性和组织实施的完整性;应以本部门的实际需要和国家经济发展规划为依据,科学论证预算数据;应当符合《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国政府采购法》等法律、法规的各项规定;应当获取最优的价格质量比,在保证质量的基础上,最大程度地节约资金,提高资金的使用效益(效益性);应按照规定在预算、计划及各种指定信息媒体上披露。
在政府采购审计具体业务过程中,如果按照上述目标予以审计的话,则审计监督将是有效的。否则,政府采购审计总是存在改进与完善的地方。然而,如果与三中全会提出的“让权力在阳光下运行”“把权力关进制度笼子”要求相比,这些具体目标远远不够。
首先,政府采购审计还应该从宏观角度关注政府采购制度(包括一系列操作层面的法律法规与实施细则)的完善,从制度层面审视政府采购存在的问题或有待完善的地方,并以审计的视角督促相关部门提出可行的制度方案。《中华人民共和国政府采购法》自2003年1月1日实施以来,已经十多年了,政府采购的环境已经变化,当时出台这部法律的适用条件也不同了,尤其是财政支出规模是十多年前的5-6倍,政府采购规模相应大幅度增长,为此,更需要规范的政府采购制度予以保障,防范政府采购风险,提高财政资金使用效率。
其次,在政府采购管理体制与运行机制方面,审计部门也能够有所作为,透过审计视角,提出有针对性的建议和措施,提高政府采购的整体运行效率。最近几年,政府采购过程中之所以不断出现“只买贵的,不买对的”,供应商与采购方串谋、供应商之间串谋等问题,从某种程度上讲,都或多或少与政府采购管理体制和运行机制相关,实质上是不同的利益集团利用手中的权力和政府采购平台对财政资金进行再分配。
最后,政府采购审计更应结合绩效审计为强化政府采购管理提供有说服力的支撑数据。虽然审计部门限于人力物力和财力,无法每个年度提供有关政府采购审计的全面数据,但就其涉及的政府采购审计项目,如果能强化绩效审计,将政府采购项目的预期目标(包括质量目标与数量目标)与实际执行目标相比,再结合操作中的具体情况和其他地区相关采购项目加以比较分析,无疑会为政府采购监管部门加强政府采购管理提供一系列有说服力的支撑数据。
总之,政府采购审计在关注具体项目审计的同时,更应该关注宏观层面的制度完善、体制机制问题和政府采购绩效问题,更应该从国家治理的高度提升政府采购管理的现代化水平。
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