中国地方政府的融资情况如何、负债情况怎样?这是个海内外关注的话题。因为它不仅影响经济健康，也关系到社会稳定、政治稳定。去年底，审计署公布了相关审计结果，数据显示，地方政府的债务结构有新变化，总体上风险可控，但面临的问题也不容小视。刘鹏先生的研究揭示了上个年度中国地方政府负债的某些特点，同时也提出了防范风险的几点建议，可资参考。
　　——亚夫
　　2013年12月30日,审计署公布了《全国政府性债务审计结果》。与2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》相比，此次审计报告面临着新形势、新背景，采取了新的统计口径，扩大了审计范围，发现了新问题。
　　这次审计的范围明显扩展，数据不能简单对比。粗略估计，与2011年审计结果同口径的2013年6月底地方政府债务规模约为15.9万亿元左右。地方政府债务规模略好于市场预期，但无论是规模还是增速都值得警惕。
　　近年来，负有担保责任的债务比例不断下降，地方政府负有偿还责任的债务比例不断上升，这有利于控制债务风险，但也增加了政府的财政压力。从债务资金投向看，地方政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，而且高度集中于土地收储。
　　刘鹏
　　2013年12月30日,审计署公布了《全国政府性债务审计结果》。与2011年6月27日公布的《全国地方政府性债务审计结果》相比，此次审计报告面临着新形势、新背景，采取了新的统计口径，扩大了审计范围，涵盖了中央、省、市、县、乡镇五级政府，涉及新的债务主体和融资方式，指出了新情况，发现了新问题。有必要重新认识，认真研究。
　　审计范围明显扩展，数据不能简单对比
　　从审计的范围，或者说这次调查的样本空间来看，最大区别在于涉及的政府层级从2011年的省、市、县扩展到了中央、省、市、县、乡镇五级。其中，中央债务包括中央财政债务、中央部门及所属单位债务以及中国铁路总公司(原铁道部)的债务，乡镇债务包括了33091个乡(镇、苏木)的政府债务。
　　相应的，政府部门和机构、经费补助事业单位、其他单位、项目以及债务笔数都呈现出明显的增加。仅按照2011年的《全国地方政府性债务审计结果》的三级行政分类标准来与2013年的《全国政府性债务审计结果》进行横向比较的话，审计范围没有出现十分明显的变化。因此，两次审计报告的数据并不直接可比，但省、市、县三级地方政府的相关数据基本可比。
　　政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务;政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务;政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。以上三类债务不能简单相加。
　　地方政府债务规模增加好于预期
　　不能简单地认为地方政府债务从2010年底的10.7万亿元增加到2013年6月底的17.9万亿元。2013年的统计口径与2011年相比发生了较为明显的变化，首先是增加了乡镇一级的政府债务统计3647.29亿元;其次，本次审计根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况，在政府负有担保责任的债务中，包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元，在政府可能承担一定救助责任的债务中，包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元。
　　粗略估计，与2011年审计结果同口径的2013年6月底地方政府债务规模约为15.9亿元左右。由于本次的审计结果新增了以上两项内容，因此可与2011年相比较的部分应大致为：178908.66-383.52-19730.13+重复计算的部分。假设， 383.52亿元政府负有担保责任的债务和19730.13亿元政府可能承担一定救助责任的债务在省、市、县、乡各级中的分配情况相仿。由于2013年6月底，我国地方政府负有担保责任的债务规模为26655.77亿元，其中乡镇一级债务为116.02亿元，地方政府可能承担一定救助责任的债务规模为43393.72亿元，其中乡镇一级债务为461.15亿元。那么按照2011年审计口径计算的2013年6月底的省、市、县三级地方政府债务规模约为：178908.66-(1-116.02/26655.77)*383.52-(1-461.15/43393.72)*19730.13=159006.35亿元。
　　17.9亿元的地方政府债务规模略好于市场预期，但无论是规模还是增速都值得警惕。相比2010年底的10.7万亿元，同口径计算的结果约为15.9万亿元，尽管这一数字小于最新口径的17.9万亿元，但债务在2年半内大致增长了5.2万亿元，增长幅度约为48.4%，这种变化仍然令人担忧。值得强调的是，最新的统计口径更为科学、更为全面，因此更能度量我国现有的地方政府债务规模。数据公布之前，业界普遍认为这一数字介于15至25万亿元之间，其中相当多数的观点为20-25万亿元。17.9万亿元的数据略好于市场此前的预期和估计，但仍处在一个令人警惕的区间之内。
　　地方政府负有偿还责任的债务快速增长
　　近年来，负有担保责任的债务的比例不断下降，地方政府负有偿还责任的债务的比例不断上升，这一方面有利于控制债务风险，但另一方面增加了政府的财政压力。随着中央和地方政府采取一系列措施不断规范管理、化解存量债务和清理规范地方政府融资平台公司等，地方政府负有偿还责任的债务的比例不断上升，政府负有担保责任的债务的比例不断下降。其中，省级政府负有偿还责任的债务的增速最慢，县级政府的增速最快。
　　2013年6月底较2010年底，省、市、县三级政府负有偿还责任的债务增速为58%，省级政府的增速为40%，县级政府的相关增速为80%。随着国发〔2010〕19号文件以及财政部等4部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为等一系列政策的出台后，地方政府负有担保责任的债务比例显著下降。省、市、县三级政府负有担保责任的债务增速为14%，其中省级政府负有担保责任的债务保持增长，增速为30%，而市级政府和县级政府则分别减少3%和6%。这些地方政府债务融资渠道和平台的规范和整肃，有利于降低显性和隐性的债务风险，不过另一方面，地方政府不得不转而采用负有偿还责任的债务形式，从部分的财政偿还转为全额的财政偿还，一定程度上增加了地方政府的财政压力。
　　政府可能承担一定救助责任的债务大幅增加，也呼应了负有担保责任的债务的减少，这反映出相当一部分债务形式通过举债主体和融资方式的变换而发生了转移。2013年6月底较2010年底，省、市、县三级政府负可能承担一定救助责任的债务增速为157%，省级政府的增速为149%，县级政府的相关增速为167%。
　　数值的大幅攀升，一方面，与统计口径的变化关系密切。新增了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借，且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元;另一方面，举债主体和融资方式已随着政策的转变悄然发生了转移。
　　以融资平台公司为主体的政府负有担保责任的债务从16.38%降低到了12.67%，政府可能承担一定救助责任的债务则上升到了28.86%。经费补助事业单位和公用事业单位为主体的政府负有担保责任的债务也大幅减少，转向了政府负有偿还责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。
　　可见，在政策调整后，存在着监管套利，风险并未消除，而是发生了转移。新增的国有独资或控股企业和自收自支事业单位，其政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务三者比例也呈现出相似的特征。
　　地方政府债务增速超过经济增长速度
　　政府债务增长得到了一定程度的控制。尽管两份报告不直接可比，但审计报告中提到：“截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%”。比较而言，2012年底至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务增速为8.6%，增长速度有所收敛。但是，地方政府的债务增速远高于中央政府。2012年底至2013年6月底，中央政府的债务合计、负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务增速均较小，分别为4.2%、4.0%、-8.3%和6.9%。而地方政府的上述指标则达到了12.6%、13.1%、7.2%和15.1%。预计2013年全年的经济增速为7.6%左右，地方政府的各类债务除负有担保责任的债务外，均已远超过了这一数值。
　　举债高成本与债务资金投向公益性对比鲜明
　　从债务资金来源看，举债成本呈现出逐渐上升的趋势。相对于2010年银行贷款的一项独大，近年来多元化特征明显，银行贷款、BT、发行债券、信托融资都占有相当比例。尽管本次审计报告并没有对政府举债成本做出明确的答复，但显然较银行贷款而言，其他资金渠道大多“价格不菲”。2010年底，地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%，是政府债务绝对的主要来源。
　　此次审计结果显示，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67亿元，各占债务余额比重的52.2%、11.5%和11%。此外，信托融资的规模也不容小觑，政府负有偿还责任的债务为7620.33亿元、政府负有担保责任的债务为2527.33亿元、政府可能承担一定救助责任的债务4104.67亿元，分别占7%、9.5%、9.5%。
　　政府债务的举债成本呈现明显的上升趋势，一方面是由于银行贷款的收紧，另一方面是由于其他融资渠道的高成本。随着银行贷款对政府的信贷控制得越来越严，无论是发债还是其他渠道融资，地方政府的谈判能力都在下降，融资成本自然会增加非银行贷款渠道的融资成本大多高于银行贷款，地方政府一般举债成本在年息8%至10%。
　　而一些地方的BT项目融资成本高达20%。城投债的实际平均收益率不断攀升。与之形成鲜明对比的是，从债务资金投向看，地方政府债务主要用于基础设施建设和公益性项目，而且高度集中于土地收储。确实，较西方国家大多用于消费领域不同，我国的政府债务较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。但是较举债来源的短期性和高成本而言，短期内必将面临较大的还债压力。
　　此外，债务资金投向高度集中于土地收储，占政府负有偿还责任的16.7%。债务土地资源的有限性、城乡土地流转的低流动性、围绕土地问题社会矛盾的突出性都决定了投向于土地收储的非持续性和风险性。此外，市政建设占政府负有偿还责任的37.5%，交通运输设施建设占债务合计的24.4%，保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出也占到了债务的相当部分。公共产品和准公共产品的收益率与市场化的融资成本之间存在着难以填补的缺口。
　　地方政府债务偿还短期存在一定压力
　　2013年下半年债务偿还规模高达3.3万亿，实际情况可能是部分债务继续被延期。实际上，展期已经发生。发改委近日声明，目前愿意支持所谓“地方政府融资平台”的债务展期。2014年和2015年两年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占21.89%和17.06%，2014年地方政府债务偿还规模为3.56万亿，2014-2016 年利息负担预计在1.5万亿左右。
　　鉴于我国未来两年仍可能处于经济周期的下行通道，以及深化改革、调整结构、淘汰产能、去杠杆化等一系列举措的实施，经济增速料想将维持7.5%左右。尽管财政收入的增速近年来保持在20%左右，但2012年的12.9%还是提醒我们，财政收入增速将向经济增速方向收敛。因此，未来两年，甚至三到五年，地方政府债务得偿还尽管能完成，但仍然存在一定压力。这种压力主要体现在还债支出对其他支出的挤出以及宏观调控区间的压缩。
　　我国政府性债务风险总体可控
　　我国政府性债务风险总体可控。评估地方政府债务风险常用方法有常规指标评价法、综合评价法、资产负债分析法等多种方法。此次审计报告给出了常规指标评价法的测算结果。常规指标分析法具有简单易懂、适用方便的有点，适宜评价总体风险，对于结构性风险等其他风险的测算则相对乏力。
　　结果显示，全国政府负有偿还责任的债务的负债率、政府外债与GDP的比率、债务率和逾期债务率均小于国际警戒线，处于比较安全的范围。其中，负债率和政府外债与GDP的比率均远低于主要发达国家和国际参考标准。但债务率已经越过了国际参考标准90%的下限，达到了105.66%，也远高于美国和德国。而远观日本，债务率居高不下的问题确实拖累了该国的经济发展。
　　尽管我国的各项指标均处于较为安全的范围之内，但是这得益于品质较为优良的中央政府债务，地方政府的债务风险要较此严重。此外，我国地方政府债务占整体债务的比例明显偏高，截至2013年6月底，仅负有偿还责任的债务的一项就高达52.6%。而西方各国中央政府债务一般占据全部政府债务的大部分， 2011年德国中央政府债务占全部政府债务的比例为63.6%，法国为81.8%，英国为95.5%，美国和日本也不例外。
　　部分地方债务负担进一步恶化
　　截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%;其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。较2010年，债务率高于100%的县级政府数量明显上升，增幅达到97%，借新还旧率也大幅上升，情况令人担忧。
　　全面防范和化解地方政府债务风险
　　尽管我国政府性债务风险总体可控，但是地方政府债务风险已经凸显，逐渐成为各类问题的节点。必须高度重视，花大力气从多个角度，集合各方力量，全面防范、管理与化解，确保国计民生的长治久安。
　　1、建立健全政府债务风险的监测预警体系。现有的地方政府债务风险评估方法虽然简单适用，但对于风险评估的全面性和深入性还远远不够。要建立借债、用债、偿债全过程，总体、结构、时间全方位的指标监测体系，对地方政府债务的信用风险、流动性风险、政治风险、结构性风险做全面的评估和测算。哥伦比亚政府在举债时会考察两个方面的指标，一个利息支出比经常性盈余，另一个是债务余额比经常性收入，前者用于考察政府债务的资金流动性，后者用于判断中长期债务的可持续性。利用红绿灯来判定举债规模和举债权限。美国在确定债务上限时也会综合考量GDP增长率、利率、预算赤字水平等多个指标。
　　2、加强地方政府债务监管机制，建立信息上报和披露制度。地方政府债务种类繁多，来源广泛，形式隐蔽。依赖审计工作而获取信息的方式耗时耗力，且无法实时监管。亟须不断完善规范、系统、及时、定期的信息统计机制，条件成熟时还可以向市场和公众公开披露，透明化管理。定期审计与统计报告相结合，自我约束与外部监督相结合。既有利于风险的监测预警，也有利于风险的预期与化解。
　　3、确立地方政府在债务风险中的责任人地位，按照权责发生制规范债务管理。地方政府债务之所以增长迅速，一方面是经济建设的需要，另一方面也与现有对地方政府的激励机制和问责机制有关。
　　首先，政绩考核指标重视GDP等经济指标，却对政府债务等指标的约束相对乏力，给予了地方政府在债务问题上的风险偏好。
　　其次，举债方式和资金来源的间接化，给予了地方政府在债务问题上的风险偏好。尽管政府负有偿还责任的债务规模巨大，但真正以政府部门和机构为主体举债的比例仅占28.4%，融资平台则占到了37.4%。从资金来源来看，地方政府债券仅占5.6%，银行和BT则分别占到了51%和11%。一旦发生违约，风险直接影响最大的是银行和企业。
　　第三，上级财政存在隐性担保，给予了地方政府在债务问题上的风险偏好。按照我国现有的财政体系，地方政府即使发生偿债困难，也会有上级财政的救助。因此，必须深化改革，按照权责发生制规范债务管理，确立地方政府在债务风险中的责任人地位。
　　4、实行政府债务的硬预算机制，从规模、期限、用途等多个方面约束债务扩张。应本着谁举债谁负责的原则，对地方政府债务实施硬约束或准硬约束机制。
　　除了实行政府债务的硬预算机制以外，还应从规模、期限、用途等多个方面约束债务扩张。避免债务规模的快速扩张和集中偿还，引发信用风险和流动性风险。
　　5、拓展债务来源和用途的多元化，确立地方政府债券发行权。我国地方政府债务来源过于集中，在政府负有偿还责任的债务中银行和BT的占比超过了六成。债务的投向也主要集中于市政建设、土地收储和交通运输设施建设等领域。特别是近年来土地财政已经饱受诟病，以土生债、养债、还债的地方债务模式长期而言不可持续。必须走多元化发展模式，创新金融模式，扩大民间资本对公共领域的投资力度，改变风险过于集聚的现状，化解债务风险。
　　完善分税制改革，尝试允许地方政府发行债券。地方债务通过其他渠道发行，不仅容易扩散风险，而且也不利于地方债务的真正责任人——地方政府树立风险意识，用好债务。确立地方政府债券发行权，不仅有利于扩大政府债务来源，而且有利于通过债券市场的公开与透明来规范地方政府合理运用债务资金。
　　6、探索债务风险的防火墙机制和救助应急机制，分散和化解债务风险。防火墙机制是将风险限定于某一地区、某一行政层级、甚至于某一项目领域之内，防止风险纵向和横向的扩散。这就要求举债主体的独立预算约束和对债务范围的风险控制与差别化管理;救助应急机制要区别于传统的中央政府或者上级政府的财政救援机制。
　　在预算独立，权责自担的前提下，建立救助原则、救助程序以及救助资金来源及用途，并探索民间资本和保险公司的支持模式。甚至可以在建立完善偿债准备金制度的基础上尝试建立偿债准备金的拆借和交易市场，进一步优化资源配置。
　　归根到底，地方政府债务要与地方的财力相匹配，与地方经济的发展水平相匹配，既不能超前扩张，也不能滞后萎缩。理顺国家、地方、市场、企业之间的关系，处理好短期增长和长期发展之间的平衡，使地方政府债务问题可测、可控、可解，健康持续发展。