香港财政国库管理的主要做法

　　（一）预算编制方面。一是依据服务量化指标编制，类似于“零基预算”。二是编制五年财政收支中期预测，预测经济增长趋势、财政收支状况等，评估计划中的开支和税项措施对财政的影响。三是编制时间横跨整个预算年度，即从4月新财年开始就着手编制下一年度的预算。四是所有政府收支均纳入预算管理，分为一般收入账目和基金账目。五是预算案详实易懂。预算具体可细化到办公桌打印纸，列示服务表现目标、来年需要特别留意的事项经济状况分析等，并辅以图表加以说明。

　　（二）预算核准与执行方面。一是仅核准支出预算，收入预算仅是对预算年度收入的最佳估计，供立法会参考。二是通过临时拨款议案，保障政府新财年开始至拨款条例通过的一段时间，获得资源继续提供各项服务。三是支出预算刚性较强。清晰界定每一总目及分目开支的涵盖范围，所有开支需与其保持一致，所有支出预算变动（包括追加拨款）必须经立法会核准。四是开支结余可结转。按比例将往年度未用尽款项加入下一财年的开支封套，鼓励各部门严格控制开支。五是实行集中收付制度。账户由一般收入账目和8个基金组成，收入直接缴入相应的账户，财政拨款由库务署直接支付给最终使用环节。六是编制现金收付制和应计制账目，更加精确地反映政府资产负债状况。

　　（三）财政盈余管理方面。一是日常头寸管理。库款余额由库务署在各银行间询价做24小时存款，增加财政资金收益。二是财政储备管理。财政储备是财政盈余减去赤字之后的累积结余，反映整体的现金结余情况。巨额财政储备（超7000多亿港元）存入外汇基金，由此得到的投资回报是政府的一个重要收入来源。

　　（四）事后审计方面。审计署开展财务审计和衡工量值式审计等两类审计，其中，衡工量值式审计占审计工作总量的三分之二以上。衡工量值式审计以效益、效率、节省程度等为原则，始于上世纪70年代中期，至上世纪80年代已形成较为规范的体系。为有效实施衡工量值审计，制定五年滚动式审计战略计划，逐年检查及推进，为未来的审计工作提供方向，合理配置审计资源。

　　（五）信息公开方面。公开贯穿预算编制、审批、执行及审计各个环节，公开沟通渠道多样，公开内容详细。

　　对内地财政国库管理的启示

　　（一）着力提高预算编制的科学性。一是探索推行“零基预算”模式。考虑到编制工作量及成本，在通过定员定额标准体系制定的部门基础支出以外的领域，逐步推行“零基预算”改革。二是以经济走势及财政收支预测为预算的宏观编制基础。强化当年及其后几年宏观经济分析，预算的重点要与经济发展紧密协调，滚动编制中期财政收支计划，解决预算短期行为，确保财政政策与宏观经济决策一致。三是适当延长预算编制时间。建议预算编制从1月份开始（目前一般下半年才开始），给予每个环节充足时间，充分讨论每个重大项目，并提前1-2个月交人大初审。四是编制全口径预算。逐步将国有资本经营和社保基金纳入政府预算，并健全公共财政预算与其他预算间功能清晰、有机衔接的政府预算体系，实现对政府全口径预算决算的审查和监督。五是增强预算的可读性和可操作性。推进预算编制细化进程，逐步细化至“项”、“目”，增加图表等直观解释，在增强预算可读性和可操作性的同时，还可避免预算审批后才去找项目花钱的问题。

　　（二）切实加强预算审批和执行管理。一是探索尝试收入预算非审批的预算管理模式。收入多少是由实际经济运行情况、企业效益等决定的，应该是一个预测值，可作为支出预算审批的参考，不应作为目标管理,避免透支未来收入、加重纳税人税负、部门资源分配扭曲等“后遗症”。二是研究建立“真空期”支出预算审批制度。重点研究预算批复前这一“真空期”预算审批形式、额度如何确定等问题，保证审批的资源能够满足支付需要，维护人大监督的性。三是建立预算超支刚性约束、减支激励双向机制。以法律法规形式明确，除重点民生等领域支出外，原则上不追加预算，确需追加的预算需经过严格调查与审议；预算不得在类款项间任意调整。对于不影响总体支出效果的开支节约部分，可结转至下一年度，且不占用下一年额度。四是深化集中收付制度改革。《预算法》修订时，明确“国库单一账户”制度，而非“国库单一账户体系”，原则上所有收支均通过“国库单一账户”办理，经过审批，可在人民银行开立专项资金账户。非税收入采取税收直缴入库方式，解决汇缴模式下入库不及时等问题。逐步取消实拨支出，并探索以人民银行开展集中支付业务等方式切实加强支出环节事中监督。国务院牵头清理财政专户，使体外资金“回笼”；对于确需专项管理的资金，经过审批在人民银行开立相应账户进行管理。五是建立收付制与权责发生制相结合的综合财务报告制度。客观全面反映资产负债状况，合理调配资源。

　　（三）积极稳妥推进国库现金管理。一是研究出台地方国库现金管理制度。加强与相关部门的沟通，尽快出台《地方国库现金管理试点办法》、《地方国库现金管理操作规程》等制度，指导规范地方开展现金管理。二是完善国库现金管理方式。丰富招投标方式，探索美国式等招投标方式；探索定期存款品种多样性，合理配置超短期、短期与中长期期限；论证投资定期存款以外的其他标的可行性及风险防控，适时开展相应投资。三是强化国库现金管理相关调研。改进国库现金流预测模型，提高收支存预测准确性；加强现金管理与货币政策的协调配合、现金管理中各参与方职能定位及作用发挥等方面研究。

　　（四）加快推进支出绩效管理体系建设进程。一是尽快修订完善绩效管理相关法律制度。《预算法》修订时，充分考虑绩效预算管理、事后绩效审计等，以相应条款明确各参与方权利义务。修订《国家审计基本准则》，制定完善的绩效审计准则章节，并以此制定具体绩效审计程序、方法和指标等，实现绩效审计的制度化规范化。二是审计基调由财务审计与绩效审计并重转为以绩效审计为主。加大绩效监督力度，整治“年底突击花钱”、资金使用效益低下等问题。2003年定调“财务审计与绩效审计并重”,2002年开始深圳等省市陆续开展绩效审计，审计范围不断扩大，提高绩效审计比重、转变审计基调的条件已基本成熟。三是建立推广部门绩效预算。树立绩效预算意识，明确预算中政府服务实现目标，为绩效审计提供直接参照依据。可首选教育、医疗等备受关注的民生领域试点，视试点情况不断完善绩效预算管理，逐步推广至所有支出领域。（来源：金融时报  作者：李海川）