2015年相继公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》均要求，实行企业境内外国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度。然而，据中国审计学会董大胜会长介绍，受各种原因的影响，2008年以来，国家审计机关仅对国资委和财政部监管的118户中央企业中的57户进行过审计；对中央部委所属的94家企业，以及很大部分的央企的境外资产，基本上从未审计。地方国企的国家审计覆盖程度更弱。在国家审计资源有限的大背景下，需要明确以分类绩效审计为重点，推动国有企业国家审计全覆盖。

　　国企改革发展需要强化绩效审计

　　国有企业的改革与发展，事关结构性改革的全局。国有企业的改革和发展一是要注意国有企业的特殊性，二是要坚持问题导向。

　　在国有企业的特殊性方面，需要注意国有企业虽是独立市场主体，但其所有者缺位问题严重。另外，国有企业还有不同于一般企业的战略定位，需要承担重大专项战略任务、保障民生、服务社会等特殊功能。这两个方面表明单纯抓好常规性的公司治理制度是不够的，还必须配套建立健全高效协同的外部监督机制。国家审计可以说是外部监督机制最重要的环节，其专业性、综合性、常规性的特点无可替代。

　　在问题导向方面，需要注意当前一些国有企业的突出问题是管理层级过多、管理混乱、内部人控制、利益输送、国有资产流失等。这些问题是国有企业特性与外部监督制度不健全两个问题的综合反映，国有企业的改革正是要解决这些问题。

　　作为一种外部监督机制，国家审计不宜过度介入国有企业的运营管理，而是应代表国家审查国有企业是否较好履行其功能定位，国有企业的治理是否较好解决了其当前存在的突出问题，以绩效审计作为重点是必然选择。国有企业的改革主要举措包括建立完善以管资本为主的国有资产管理体制，建立国有企业的分类管理制度，其根本目的是提升国有企业的运营绩效。绩效审计的核心是以国有资产的运营绩效为审计评价的主要标准，这与当前国有企业的改革取向是一致的。

　　强化维护国家经济安全的审查

　　国家审计是国家治理的基石和重要保障，其具体体现就是通过审计公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设。依法对各类国有企业管理、使用和运营的境内外国有资产进行审计，正是国家审计履行其职能和定位的必然要求。

　　在当前实践中，与国有企业相关的审计有几类：一是国有企业作为正常市场主体接受的财务审计，其目的是满足外部利益相关者的需要，确保财务信息真实；二是国有企业领导干部需接受经济责任审计；三是对国有企业贯彻落实国家重大决策部署情况的跟踪审计、若干专项审计等；四是属于财政审计范畴的国有资本经营预算审计。

　　从国家审计的定位和功能角度看，最需强化对国有企业维护国家经济安全方面的审查。国家经济安全的核心是国有资产能否保值增值，国有资产的战略功能发挥得如何，具体衡量指标就是国有资产管理、使用和运营的绩效。不同类别的国有企业承担的战略功能有差别，对其绩效的衡量理应有所区分。因此，以分类绩效审计为重点建立经常性、全覆盖的国有企业国家审计制度，正是国家审计实现其功能定位的重要支撑。从另一个角度看，绩效审计是国家审计的改革方向，而以国有企业为重点推行绩效审计更易于入手。

　　推进分类绩效审计的重点和难点

　　推进国有企业分类绩效审计，没有现成经验可借鉴，需要重点解决的问题有两点。

　　一是要明确审计对象，应以国有资本投资、运营公司以及国资委直接监管的企业为主要审计对象，相对弱化对其下属二级、三级企业的直接审计。二是要明确区分三类国有企业，分别选择三类绩效指标为审计标准。按照中央国有企业改革文件精神，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，衡量其绩效的主要是经营业绩、国有资产保值增值和市场竞争能力。对主业处于重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，除一般性经营业绩之外，更要关注其服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务等领域的绩效。对公益类国有企业，则应主要关注其成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力状况如何，还要关注其产品服务的社会评价。

　　推进国有企业分类绩效审计也存在诸多困难，例如：如何具体建立绩效指标？如何收集审计证据？如何审查分析？如何区分微观绩效和宏观绩效？当国有企业的战略功能与保值增值功能产生目标冲突时如何进行审计评价？等等问题都需要在实践中探索解决方案。

　　（作者系中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任）

　　作者：汪德华