摘要：审计计划的管理是审计管理工作的重要内容。做好审计计划管理是适应审计环境变化的客观要求，是提升审计事业发展质量的客观需要。本文阐述了做好审计计划管理工作的现实意义及审计计划管理工作的主要特征，总结了基层审计机关在审计计划的管理工作中存在的问题，并提出解决办法。

        关键词：基层审计机关  审计计划  管理

         一、审计计划管理的重要意义

        审计计划管理是审计机关在编制、协调和调整审计计划时贯彻执行国家社会、经济发展和审计工作的方针、政策的过程。做好审计计划管理是适应审计环境变化的客观要求，是提升审计事业发展质量的客观需要。

        (一)强化审计计划管理是适应审计环境变化的客观要求。

　　审计工作是国家治理能力手段的重要组成部分，也就是说国家社会经济发展治理的需求决定了审计的理念、目标、重点和方法。随着我国政治经济体制深化革新，国家审计环境发生了巨大变化，尤其是党的十八大的以来，从政治、经济、法律、技术等方面对审计工作提出了全新的要求。第一，在政治方面，要求审计担负起应有的政治使命和职责，尤其在健全权力监督与制约体系，推动深化政治体制改革，促进依法治国和廉政建设中发挥作用。第二，在经济方面，要求审计更加注重维护国家经济安全，推动各项重大经济政策措施的落实，提高经济发展的质量和效益。第三，在法制建设方面，要求树立法治理念，强化法治思维，健全审计法律体系，及时出台、修订、完善各项准则、规范和管理办法。第四，在技术方面，构建国家电子审计体系，推行联网审计、信息系统审计，研究建设数字化审计指挥中心，强化在信息化环境下发现问题、挖掘问题和研究解决问题的才能素质。这些审计环境变化就要求加强审计项目管理，尤其是加强审计计划管理，才更好地发挥国家审计基于国家治理的基石和保障作用。

　　(二)做好审计计划管理是提升审计事业发展质量的客观需要

　　做事没计划，盲人骑害马。计划对于工作的正确、高效、顺利完成具有重要的保障作用。审计计划工作也是如此。审计署在“十三五”发展规划中指出“完善审计项目计划管理办法，明确省、市、县审计项目计划报批、备案的办法和具体要求。”当前，财政审计大格局和绩效审计业然成为一种趋势，基层审计机关审计职能的多重性和审计资源的有限性，急需强化审计管理工作，尤其是审计计划管理。其对提升基层审计机关审计事业的发展质量有着重要意义。第一，有利于指导审计工作规范实施。审计项目业务具体实施，程序复杂繁琐，制订完善的审计计划，明确审计工作的具体目标、程序和步骤，有利于指导审计工作规范顺利开展。第二，有利于整合审计资源，提高审计资源使用效率。在当前的经济社会发展新常态下，审计的社会需求越来越大，而审计资源是非常有限的。通过审计计划管理，将有限的审计资源精心安排、妥当配置，将能够最大程度地施展审计的作用，最大程度地满足审计的社会需求。第三，有利于促进审计质量提升。审计质量是衡量审计工作过程及其结果优劣程度的尺度，是审计工作的生命线。因各种外部环境和审计项目本身条件的影响，审计风险难以避免，但缜密的审计计划管理将能够有效地防控或降低风险，利于审计质量的提升。

        二、审计计划管理的主要特征

由于审计工作所面临的内外环境和主客观要求不同，对具体编制审计项目计划所采取的方式也不尽一样。从国际看，不同国家不同的审计制度环境适用不同的计划管理方式，体现出不同的特征要求。就目前我国审计计划的编制与执行来看，审计计划管理体现出以下特征：

　　（一）程序规范性。这是审计计划管理工作的基本特征，也是对审计计划工作的根本要求。审计计划工作的整个过程，包括审计项目立项建议、计划编制、计划执行与过程控制、计划调整、考评反馈等都应该按照规范的程序进行，使整个计划管理工作科学、有序、严谨、有效。

　　（二）全面持续性。在审计全覆盖的新形势下，审计计划管理工作，需要用全面、联系、发展的观点来分析谋划，既要适应满足“全覆盖”的要求，又要讲究成本、效率、质量，还要统筹中长期目标与年度计划的均衡安排等。

　　（三）目标导向性。任何计划工作都应有明确的目标导向，审计计划也不例外。审计目标贯穿于审计计划管理工作的全过程，做到方向正确、目标明晰。计划执行后，还要对目标的达成程度进行考评，利用目标的导向性作用，保障计划实施取得实实在在的效果。

      （四）审慎可控性。在审计工作中，审计风险如影随形。审计计划管理需要对风险水平进行审慎评估，包括审计目标、审计内容、审计范围、审计事项、审计力量等。在计划编制、执行时要对审计重要性和审计风险的可控性进行评估，有效地防范审计风险。

       （五）易操作性。计划是审计工作顺利开展的指南书。计划管理中确定的任务、作出的要求、贯穿的目标及执行效果的评价等都应满足工作实践的要求，可操作、易操作，这样才能使审计工作高效有序。

         三、基层审计机关审计计划管理现状问题

　　各级基层审计机关经过多年努力，在计划管理工作中取得了一些成果和经验。比如，各地审计机关都不同程度地建立了审计计划制度，对审计项目进行适时动态管理；还有一些审计机关创新地建立信息数据库管理和审计项目可行性研究及评估等实践。但纵观现状来看，基层审计机关的审计计划管理工作还存在一些问题。

       （一）缺乏足够的认识和重视。部分基层审计机关对计划管理工作的重要性缺乏足够的认识和重视。有的领导将一年一度的审计项目计划当作例行公事，敷衍了事，不认真对待，认为审计部门的主要职责就是完成上级交办的审计任务；有的审计业务人员认为，审计项目计划是局机关综合科室的事，业务科室的任务就是做项目、出报告；有些负责计划管理的综合科室认为，与业务科室或审计组沟通审计项目进度情况是“碍面子、得罪人”。由于得不到应有的重视，导致计划编制工作潦草应付，审计资源配置不科学，审计工作效率和质量低下。

　　（二）缺乏目标导向性。审计目标是审计计划的指导方向，是审计计划的灵魂和统领。但有些基层审计机关对审计工作缺乏目标定位，不了解国家审计发展目标，不掌握经济社会发展状况和有关方针政策，造成在制订审计计划时缺乏明确的导向和具体的目标。影响审计目标是多方面因素引起的，如审计环境、经济社会发展状况、社会需求、审计能力等，但基层审计机关往往对当地经济社会发展情况了解不全面、对社会需求定位不准确、对审计能力评估不充分，造成审计方向不确定，目标不清晰，在制订计划时敷衍了事。各审计项目各自为政，没有统一明确的目标，使审计计划缺乏系统性，难以发挥整体效应和审计应达到的效果。

　　（三）缺乏宏观全面性。基层审计机关有些领导和审计计划管理人员，缺少观察和驾驭社会经济发展新常态的能力和水平，没有宏观视野，不认识审计工作所处的国际国内环境变化，导致开展审计工作时缺乏全局考虑和长远规划，仅凭主观臆断，计划管理既缺乏宏观全面，又无法突出重点。此外，还出现重年度计划而轻中长期计划的现象，甚至没有制订中长期的审计计划，使得审计计划在各年度衔接上脱节。

　　（四）缺乏科学性和规范性。首先，有些基层审计机关制订审计项目计划缺乏深入调查研究，年初依据往年的格式和经验，临时仓促编制，没有深刻的分析思考、广泛的征询建议和统筹考虑。这造成有些计划安排不切实际、不科学。比如，有的计划项目审计条件不充分，不得不“胎死腹里”，无法实施；有的项目计划安排不科学，仓促完成，质量无法得到保障；有的项目实施后的成果得不到认可，有损于审计监督的。其次，计划管理的的程序性不强。目前，基层审计机关缺乏审计计划管理的科学有效的程序，使得立项工作盲目性大，执行力度不严，计划编制和执行脱节，审计项目调整随意性大，计划调整程序简单、不规范。

　　（五）计划执行缺乏有效控制和考评。在审计项目实施过程中，审计计划管理部门应该对项目进展、计划调整、质量和风险控制以及目标的实现程度进行跟踪管理。但基层审计机关的部分计划管理部门，制订计划时应付思想比较严重，缺少对计划执行进行管理的责任感和主动性，计划管理部门与业务科（股）室或审计组信息脱节，无法做到动态跟踪管理，导致有计划，无控制，无反馈，不利于计划管理水平的进步和审计质量的提高。项目完成后，计划管理部门没有及时对计划执行情况进行总结、评价和奖惩。

       （六）缺乏专职审计计划管理机构和人员。目前，基层审计机关的计划管理职能一般划归办公室或法规科（股）负责，没有专职的计划管理机构。计划管理人员多是办公室人员兼职，缺少审计实践经验，又非专业人员，很难胜任审计计划管理工作。

        四、改进基层审计机关审计计划管理的对策

        随着经济社会的快速发展，基层审计机关面临的压力越来越大，无限的审计需求与有限的审计资源之间矛盾益发尖锐，需要基层审计机关的领导者通过计划管理长袖善舞，方能更好地履行职能，更充分地发挥审计监督的作用。

　   （一）充分认识审计计划管理的重要性。凡事预则立，不预则废。只有制订了切实可行的审计计划，才能高质量地完成审计任务。尤其是，当前审计力量与审计任务之间供需矛盾突出，没有科学合理的审计计划，不能恰当配置有限的审计资源，审计供需矛盾就无法得到解决，审计的职能作用就无法得到有效发挥。因此，基层审计机关应高度重视审计计划管理工作，遵循计划管理的科学规范性、全面持续性、目标导向性、审慎可控性和可操作性的特征要求，谋划好、管理好计划工作，不应抱着敷衍了事、例行公事的态度。首先，审计机关的主要负责人要加大对审计计划管理工作的领导力度，将审计计划管理工作提升到“一把手工程”来抓，“一把手”亲自上阵领导指挥，亲自出谋划策，并在人力、财力、物力及时间上给予足够保障，将计划工作列为审计工作的第一要务来部署和落实。其次，审计计划管理是一项集综合性、全局性、专业性于一身的工作，因而，要树立人人参与审计计划管理工作的意识，需要群策群力，才能做实、做好。要广泛借鉴和凝聚集体的智慧，挖掘全体审计人员的潜力，激发全体审计人员参与审计计划管理的热情。

　　（二）以审计目标为导向，注重编制审计计划的前期调查。没有调查就没有发言权。同样，没有调查，审计计划将脱离实际，无可实施。想要编制切合实际、切合需求的审计计划，需要开展以审计目标为导向，具有一定深度和广度的调查研究，收集相关资料并分析利用。第一，结合省情、市情、县情，准确研判国际国内两个形势，深入分析国际国内两个市场动态，准确把握社会发展趋势，充分了解当地社会经济发展状况，收集相关资料，进行分析研究，为制订科学合理的审计计划提供依据，以便于更准确、更适当地确定审计内容、范围、行业和重点等。这样，审计计划层次上有高度、内容上有重点。第二，步入经济社会发展新常态，审计工作所处的审计环境日新月异，在审计实践中要善于分析具体审计对象的变化特征，审时度势，保证审计计划管理的可行性和有效性。

　　（三）服务大局，注重审计计划的宏观全面性。《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号）第二十六条规定“编制年度审计项目计划应当服务大局，围绕政府工作中心，突出审计工作重点，合理安排审计资源，防止不必要的重复审计。”因此，我们在审计计划管理工作中要着眼于大局，注重审计计划的宏观全面性。紧紧围绕当地政府的工作大局，突出审计工作重点。第一，在制订过程中，要紧紧围绕政府工作中心，集焦社会需求，响应大众呼声，广泛征询和听取各方面意见建议，并结合以前年度的审计情况等，突出对中央、地方各项政策措施执行落实情况，尤其关注扶贫、教育、医疗、社保等民生政策落实情况，愈加关注公共资源、公共资产、公共服务的公平合理分配，以及政府重大投资建设项目、领导干部履行经济责任的审计监督。第二，在审计组织实施计划中，可以根据行业特征和资金性质，采取“一载体多目标”和“条块组合”的办法，既突出重点，避免重复，又带动和覆盖全面。在财政审计大格局的环境下，在开展计划管理工作时，要抓住“全部政府性资金”这一总纲，研判资金总量规模，紧盯资金结构变动趋势，研究提出既宏观全面，又重点突出的项目计划。

　　（四）统筹考虑，规范、科学制定审计项目计划。首先，每年在完成年度工作任务后，审计计划管理部门应立即着手组织全单位审计人员开展下一年度审计项目计划的调查研究，然后，提出审计项目计划安排建议，组织大家对审计项目立项依据可靠充分程度、被审计对象包含范围、资金规模与类型、审计内容、数据环境与审计匹配程度、拟采用的测试技术方法与手段、审计能力与审计质量适应程度、审计目标预期实现程度等进行充分讨论论证，充分听取一线审计人员对审计项目安排的意见建议。其次，及早与本级审计机关的上、下级部门就审计项目计划事项进行沟通报告，主动了解上级审计部门项目计划安排的方向和重点，尤其是上下级审计机关统一组织实施的审计项目, 做到审计项目计划立项依据充分、审计目标明确、工作量测算准确、审计资源配置合理、时间安排均衡，然后草拟审计项目计划草案，上报本级政府审批，并向社会公开，以有效确保审计项目计划的严肃性。第三，规范计划变更程序。审计项目计划一旦下达，审计机关应努力完成，没有特殊情况，不应变更或调整。在计划执行过程中，因特殊情况确需调整时，应当按照规定的程序报批，保持计划的规范性、严肃性和性。

　　（五）加强计划执行控制和管理。及时有效的跟踪控制，才能确保计划得到正确有效的执行。《中华人民共和国国家审计准则》（审计署令第8号）第三十九条规定“审计机关计划管理部门与业务部门或者派出机构，应当建立经济性的沟通和协调机制”。基层审计机关在审计计划实施过程中，计划管理科室（股室）要与审计业务科室（股室）或具体审计组，积极就审计计划的实施情况进行全方面的沟通交流，真正做到控制与反馈良性互动。可以采用编写审计项目简讯或审计工作动态的方式，向各业务科室或审计组通报审计项目进度情况及计划执行中遇到的问题及解决问题的办法等。根据审计项目计划，设置审计项目完成进度动态一览表，动态跟踪了解、记录项目执行进度情况，适时更新审计计划管理的相关数据。及时跟踪项目实施进度，若存在完成进度节点滞后于计划的时间节点时，计划管理部门要应及时通告业审计组加快工作进度；对于大幅度超过计划时限的项目，计划管理部门可以在机关内部进行通报，并记入项目考核档案，作为奖惩依据。

      （六）加强审计计划管理机构和队伍建设。目前，大部分基层审计机关没有专职的审计项目计划管理机构，更没有专职的审计项目计划管理人员。随着审计资源与审计需求之间的矛盾日益尖锐，如何充分利用有限的审计资源满足急切的审计需求，计划管理工作首当其冲。因此，具备条件的基层审计机关应尽可能设立专门的审计计划管理机构，主其专司计划管理职能，提高计划管理水平和质量。同时，加强计划管理队伍建设，将具有审计实践经验，又有审计组织理论基础的人员调整到计划管理工作队伍中来。另外，为提高审计计划管理的质量和效率，审计机关应主动适应新形势，加大审计计划管理的手段和技术的创新力度。比如，信息化系统的运用，以及计划评审技术、风险分析技术等。