【导读】新《预算法》对地方政府债务管理的首次明确规定或许将成为建立政府综合财务报告制度的强力催化剂。

　　有“经济宪法”之称的《预算法》首次修改备受关注。新《预算法》清晰、明确地折射出国家下一步财税体制改革方向，同时也对政府会计的改革指明了方向，而这其中至关重要的一点就是建立起权责发生制的政府综合财务报告制度。

　　另外，新《预算法》对地方政府债务管理的首次明确规定或许将成为建立政府综合财务报告制度的强力催化剂。

　　地方债管理需求最为强烈

　　新《预算法》中针对地方债管理的相关规定体现在第35条和第94条中，其从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定。财政部部长楼继伟在此前详解新《预算法》时指出，目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。而此次预算法的修改从法律上解决了地方政府债务“怎么借、怎么用、怎么还”等问题。

　　从现状看，目前地方债的管理仍存在一定的缺位，使得上述问题的解决失去了某种基础。

　　东南大学经管学院财务与会计系主任陈志斌认为，地方债管理有3方面的问题：第一，借债主体多元化。目前有政府直接作为借债主体的，有政府通过企业平台或融资平台借债的，也有政府承诺形成隐性负债的;第二，融资方式多样化，有银行贷款，有发行政府债券，有政府承诺形成的转移支付;第三，获取负债规模弹性化。现行地方债的界线不清、总额主要靠统计或估测，不但不同单位反映出来的地方债总量和规模相差比较大，更严重的是数据不准确，给国家相关决策带来困难。

　　中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦将上述问题总结为债务的边界界定不够清楚。他表示，此次新《预算法》对地方债管理的有关规定从实质意义上说是以资本市场市政债券替代融资平台债，这使得政府债务显性化且制度化了，这对国家从宏观层面加以控制提供了有利条件，也使得会计的确认和计量更加方便。同时，债务显性化之后，相应的政府会计准则也会及时跟进。

　　陈志斌认为，国家要求地方政府编制政府综合财务报告从客观上对政府会计改革提出了要求，势必推动我国政府会计的发展。政府会计的建立和健全为编制政府综合财务报告奠定了基础，为有效解决好地方政府债务的借、管、还问题提供了最有价值的工具之一。

　　中国人民大学商学院会计系教授林钢表示，下一步针对地方债管理的政府会计改革最首要的一点是引入权责发生制的记账基础。“权责发生制是真正了解政府财务状况的记账基础。具体到债务，目前隐性债务在报表中难以体现，而采用了权责发生制之后，所有的债务形式都会得到规范，只要政府承担了责任，其在报表中就能够体现出来。”在这个基础之上的政府综合财务报告能够更加完整地反映出政府债务。陈志斌表示，目前新《预算法》已经对政府债务的举债主体、举债方式和债务用途做出了明确的规定，这不但给地方债无序扩张进行了约束，而且有利于将地方政府债务明晰化。加上政府会计体系的建设，这势必将地方政府负债边界模糊状态引渡到边界清晰状态，使其由地下隐性状态转变为显性状态、数量混乱状态过渡到客观准确状态。编制政府财务报告比单纯的统计能够更加科学、客观和准确地反映出政府债务的规模和数量。

　　重点关注用途和偿债能力

　　实际上，新《预算法》中对政府债务管理规定的最大亮点在于对举债用途做出了唯一的规定。

　　新《预算法》第35条规定：“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”张琦认为，地方政府举债用途此次作为重点被写进新《预算法》中，其背后的深层次意义一方面是政府在避免地方政府债务风险，另一方面是要解决地方财政资金不足的问题，要把这笔钱用在刀刃上。

　　“我们看到，新《预算法》中地方债务职能用于公益性资本支出的这一规定，是一个规避地方债务风险的保障机制。因为用于公益性支出的债务不是消耗性的支出，通常是基础设施建设等项目，最终会形成资产，从而不影响地方政府的资产负债率。

　　这一规定其实并不是在盲目地在扩大政府债务，而是通过对举债用途的规定，很好地约束了债务风险。”张琦说。

　　事实上，举债用途的规范化是政府债务责任的一种体现。在此前，政府负有担保责任的债务很难在报表中得以体现。而未来通过发行债券、银行借款等形式而形成的债务是可以通过会计核算体现在报表中的。举债用途和形式的规定是对政府作为举债主体所要承担具体责任的一次有效规范。而这对于编制政府综合财务报告而言具有很大的促进作用。

　　陈志斌表示，除了上述政府负有直接举债责任的债务之外，此前政府通过平台公司和企业举借的债务实际上也是政府负债，这些债务在政府综合财务报告中也应该有所体现。“要按照政府在整个投资中所占比重，对这些企业的负债在财务报告中进行反映。也就是说，我们的政府资产负债表不仅仅反映政府本身作为举债主体所举借的债务，还要包括实际控制、控股公司所举借的债务按照股份比例或责任比重应负担的部分。”陈志斌说。

　　另一方面，受访专家还提到在政府综合财报中应当体现出政府的偿债能力。林钢表示，会计不仅是记账，也有管理职能和监督职能。而偿债能力在财报中予以体现，就是会计在行使管理和监督的职能。

　　张琦表示，在政府综合财报中，除了负债之外，体现偿债能力最重要的是资产，财务报表中需要对资产进行合理的确认。没有资产，偿债能力和风险反映是不全面的。

　　陈志斌表示，依据健全的政府会计体系编制的政府综合财务报告能清晰地反映一级政府的资产负债状况，这不但有利于客观分析一级政府的偿债能力，而且能客观地分析一级政府的资产结构、负债结构、净资产结构以及资产与负债的期限结构、币别匹配结构等，科学地、客观地考察政府的持续融资能力和债务风险状态，提高财政的精细化管理能力，提升政府公共管理水平和政府治理能力。（来源：中国注册会计师协会）